福兮、祸兮，再谈景区经营权
点击数： 文章来源：旅游经理人 更新时间：2008年09月12日
笔者曾写过一篇文章叫《旅游资源刍议》(见《中国旅游报》2002年10月30日景区专刊)，对旅游资源的所有权、管理权、经营权(使用权)、监督权提出了一些自己的看法，以后也接到业内朋友的许多电话，探讨这一问题。关于旅游景区经营权的“出让”或者“拍卖”、“租赁”，有成功的典范，例如碧峰峡、张家界的黄龙洞和宝峰湖等等；也有失败的例子，例如“水洗三孔”事件、庐山秀峰景区的纠纷等等。而对如此比较纷繁或者说较复杂的景区经营权问题，怎样才能解决这些问题，需要我们在实践中总结和探索。针对当前出现的一些问题，笔者有意表达个人的一些观点。 一、旅游资源经营权的“出让”与否，现行法律依据模糊，不很明晰。尽管国务院颁布了《名胜风景区管理条例》(以下简称《条例》)，但该《条例》只是针对名胜风景区的，现在旅游资源已呈现多样性，包括旅游景区、线路组合、知识产权等等，其中仅旅游景区有文物的，有自然的；有国家森林公园、国家地质公园、国家4A景区、国家工农业示范区、国家生态旅游示范区、国家自然保护区，世界遗产等等，如果还拿此《条例》中的有关规定，“风景名胜区资源属国家所有，任何单位和个人都不得侵占，不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其土地。”就有些勉强了。现在许多地方，一般出让或者租赁的是自然景区，而一些自然景区，知名度相当高，不是风景名胜区，是不是就不受此《条例》限制呢？法律上的不连贯或者漏洞，让日益复杂的旅游景区经营权问题更加复杂。2004年3月12日，北京市中院终审判决，南庄村委会和南庄经济合作社与北京国润旅游开发有限公司签订的承包期为70期的有“宛平八景”之称的滴水岩景区开发合同违反国家相关法规，发包合同无效，由南庄村委会与南庄经济合作社返往国润旅游公司承包费40万元，修路费20万元，共计60万元。据调查，滴水岩属区级风景名胜区妙峰山景区，但妙峰山管委会只有八、九千平方米实际管辖区，其余均归各行政村单独管理。况南庄村委会喊冤不知妙峰山为名胜风景区，修路款也已实际用于修路。按法律实践以及《合同法》等来讲，在不知情的情况下签订有关合同，应视为“无过错”或“部分过错”。据笔者所知，目前相当一些景区，均采用过租赁林业部门林地或当地居民的“集体林”，因为土地手续很难办，而如果征用土地，量大手续多，肯定难批，权宜之计，也只能与当地政府、村民协商解决。从旅游发展的角度上讲，在保护、利用和发展基础上，统一协调，促进地方经济和劳动就业，社会、经济、生态效益并重，是可行的。如果一味强调政府的所有权和经营权，政企不分，最终导致景区无所发展。 二、谁具有旅游资源经营权的“出让权”？我们不否认旅游资源，含景区，从所有权上应归国家所有。但具体到旅游景区，到底哪一级景区归哪一级国家级政府所有，目前很混乱。国有资产也是分级管理，作为国有资产的旅游景区管理也应一致。笔者曾想，由国务院牵头，组织国土、林业、旅游、建设、环保、物价、文物等相关单位，成立国家旅游资源/遗产管理局，按标准对旅游景区的品位、档次进行国家、省、市、县四级划分，每个不同档次的景区归相应的国家政府或派出机构(景区管理处)所有，然后遵循市场原则，规定一些必要的保护条件和投资保证，对旅游景区进行科学的“拍卖”，提高透明度和公正性，出让景区的全部或部分经营权。现实中，任何一级政府均有出让旅游景区的权利，甚至包括世界级、国家级，一些乡镇、村组都敢，这其实是借“国家所有”，滥用权利和超越行政许可范围粗暴执法。2001年，四川省旅游部门声势浩大地向海内外宣布出让包括九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城亚丁、青城山磁悬浮旅游列车工程等在内的十大景区经营权。而早在1997年，湖南省就分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖为60年经营权。2000年，安徽省旅游商也出让了部分景区的经营权。安徽黄山金马集团以1800万元买断了歙县牌坊30年的经营权，南京九鼎网络公司以3000万元买断了安徽某村30年的经营权。2003年，建设部批准将贵州作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位，织金县、开阳县等对有关景区经营权进行了出让。织金县的织金洞，1992年被评为“金洞风景名胜40佳”之一，洞内岩溶景观宏伟壮丽，其规模之大，沉积形态之丰富举世罕见，被誉为“天下第一洞”。2003年1月20日，江西省九江市星子县秀峰风景名胜管理处、星子县东牯山林场把秀峰风景名胜区(为庐山山体的一部分)总面积4000亩，租赁给江西庐山(香港)旅游有限公司50年。从以上可以看出，实际操作上，各级政府及其部门均有权随意“出让”景区的经营权，管理混乱，无章可循。 三、旅游资源经营权的“出让”，到底“出让”了什么？笔者认为，旅游资源的“出让”，首先“出让”了其不可再生的稀有社会公共资源，这种资源具有垄断性，由此而有可能吸引大量游客，收取“门票”，获得效益，这才是一些公司愿意投资的根本之缘。公司化经营，市场化运作，在保护或者一些约定的前提下，利润最大化无可厚非，这也是对投资者的一种回报，当然，这种回报不仅仅体现在门票收益上，还有企业形象，品牌宣传等等上面。而现在，建设部门要收取“门票”，作为旅游资源管理或者说赔偿的费用，不允许公司垄断门票，甚至捆绑上市。笔者认为，正是由于旅游景区发展迟滞才有可能“出让”，如果企业投资，连最起码的“门票”收益得不到保证，是不会投资的，至于交“资源出让费”，该向哪级财政交纳？应视景区不同的类型和档次向不同级别的政府财政上交，税收可交地方，用于地方经济发展。实际中，我们可以看到，现在许多景区由于有关部门疏于管理，尽管被批准为各级风景区，但实质还存在自生自灭的自由状态，商机虽存，困难很大。“门票”作为我国现阶段旅游景区的主要收入，这是我国旅游发展的特点，无须回避，如果连这都不“出让”，恐怕没人敢要敢投资。另外，从融资或者说做大做强规模上讲，由资源效应转向品牌(形象、资本)效应，“门票上市”有何不可？黄山、峨眉山还不上了市？既然允许国家控制的景区上市，市场也需要民间资本上市运作，“景区上市”不应公、私不等。假设“门票”产生的收益上缴或剥离后，其它食宿、娱乐等能不能保证投资者受益？还有公司投资景区不？要视具体景区具体来讲。 四、尽快健全旅游资源“出让”的准入和退出机制。现在，由于地方政府急于发展旅游业或者说急于招商引资，在旅游景区的“出让”时降低门槛，采取“先建设，后规范”的态度，导致纠纷四起。贵州开阳县便出现了“一流资源，二流开发，三流产品”的困境，投资商投入不力，态度消极，而无法撤出，成为新时期“圈地运动”的又一特色。旅游景区，特别是一些自然景区，属不可再生资源，一旦破坏，无法恢复，所以在“出让”景区经营权时一定要慎重考虑。必须建立和健全、完善一整套的准入和退出管理制度和体系，确保国有资源和投资者的利益都尽最大可能得到保证。在进入时，笔者认为，决不能“零资产出让”，这是对国有资产的不尊重，有流失国有资产的嫌疑。应该对投资者的资金来源、投入的具体内容和设施建设情况、保护措施、污水处理、职工安置、人员培训等等方面在“出让合同”中载明，应有担保公司提供一定的风险担保，如因投资者资金不到位或合同承诺无法实现时，应协商退出，再找新的投资者，以期景区永续利用、持续发展。这种退出，可能因投资者的投资战略调整、资金不够、管理跟不上等等缘故，但不管什么原因，应互相谅解，协商解决，把双方的损失降低到最低。在准入时，旅游等有关部门应对其投资者的资质、资产、债权、债务作以了解，不可贸然合作。像庐山秀峰景区出现的经营权纠纷，可以说公说公有理，婆说婆有理，由于事前考虑不周，最终延误了景区的发展。 五、从实际出发，研究目前旅游资源经营权“出让”中出现的问题。现在市场发展很快，旅游业发展中出现了许多新情况、新问题、新现象。我们要从实际出发，在全面了解和掌握有关国家法律法规的基础上，因势利导，我们要针对不同情况合理处理和解决有关问题，因为国家一部法律和法规是不可能说变就变的，它要经过长期的调研和论证，带有权威性和持续性。而在这个过渡时期，法律法规上的欠缺不能成为我们侵吞“旅游资源”的借口，也不能成为我们旅游事业发展的障碍。我们可以看到，现在国家政府或者政府部门管理的旅游资源，特别是景区，大的有名的确实很好，但一些二流、三级景区还处在无人开垦的地位，这与管理、资金、用人等方面是分不开的。景区经营权“出让”后，受益很多，当地政府、投资者、村民均都体会到。但“出让”后的投资者，担负着“小景区，大社会”的一些政府功能，例如防火、防汛、生态改造、村民搬迁、综合治理等等，难度很大。我们强调，不应削弱政府职能(所有权、管理权、监督权)，但也不应加大投资者的“非投资项目”负荷。我们要研究和探讨其中发生的一些新问题，建立和健全一些强有力的理论支撑，从体制上、管理上各个层面为景区的发展奠定良好的基础。 福兮、祸兮，祸兮、福兮，景区经营权的“出让”，道路依然艰难，但我们要有破冰击水的勇气和信心。 2004年12月4日于南山
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